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超過一年也可認(rèn)定工傷(行政訴訟)

發(fā)布日期:2013-12-29    作者:張沂峰律師
靖練全訴西安市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、第三人陜西迪普投資集團(tuán)有限公司工傷行政確認(rèn)案

[要點(diǎn)提示]國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定,工傷職工及其直系親屬、工會(huì)組織在用人單位未按規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí),可以在事故傷害發(fā)生之日或被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。但條例對(duì)1年申請(qǐng)期的性質(zhì)未作出明確規(guī)定。本案裁判的意義在于,通過對(duì)時(shí)限、時(shí)效、期間等概念的不同法律內(nèi)涵進(jìn)行區(qū)分,以立法本意和立法精神作為切入點(diǎn),對(duì)法律概念進(jìn)行權(quán)利與義務(wù)的界定,倡導(dǎo)在工傷保險(xiǎn)行政案件的審判中貫徹民生司法的理念,保護(hù)弱勢(shì)群體,推進(jìn)社會(huì)公平正義,達(dá)到社會(huì)和諧。
 [案例索引]
一審:西安市碑林區(qū)人民法院(2008)碑行初字第25號(hào)(2008年5月13日)
二審:西安市中級(jí)人民法院(2008)西行終字第93號(hào)(2008年7月29日)
[案情]
原告:靖練全,男,1951年10月18日出生,漢族,西安市長安區(qū)東大街辦事處東大村村民,住該村中片九街33號(hào)。
被告:西安市勞動(dòng)和社會(huì)保障局(以下簡(jiǎn)稱市勞動(dòng)局),住所地西安市鹽店街7號(hào)。
第三人:陜西迪普投資集團(tuán)有限公司(原西安第一汽車運(yùn)輸公司,以下簡(jiǎn)稱迪普公司),住所地西安市青松路46號(hào)。
原告靖練全訴稱:其子靖燕群于1999年上半年被第三人聘為司機(jī)。2000年1月31日靖燕群因公發(fā)生交通事故身亡后,原告多次連續(xù)不斷地找第三人主張權(quán)利,第三人亦承諾給予工傷待遇,但遲遲不予辦理。無奈,原告于2007年11月7日向被告遞交工傷認(rèn)定申請(qǐng),被告未做任何調(diào)查,即以超過工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)效為由作出不予受理的決定。原告認(rèn)為,其自交通事故發(fā)生后一直在主張權(quán)利,本案的工傷認(rèn)定申請(qǐng)并未超過時(shí)效。請(qǐng)求人民法院依法撤銷被告作出的不予受理通知書,判令被告受理原告的工傷認(rèn)定申請(qǐng),重新作出具體行政行為,并由被告承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用。
被告市勞動(dòng)局辯稱:我局于2007年11月7日收到靖練全遞交的工傷認(rèn)定申請(qǐng)后,經(jīng)審查,認(rèn)為靖燕群乘坐車輛發(fā)生交通事故時(shí)間為2000年1月31日,已超過工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二項(xiàng)之規(guī)定,對(duì)靖練全的工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理。該具體行政行為事實(shí)清楚,證據(jù)確實(shí)充分,適用法律法規(guī)正確,符合法定程序,請(qǐng)求人民法院依法予以維持,駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
第三人迪普公司述稱:發(fā)生交通事故的車輛是原告靖練全承包經(jīng)營的車輛,我公司與靖練全簽訂有融資承包合同,靖燕群與我公司之間不存在勞動(dòng)關(guān)系。同意被告的答辯意見。
一審法院經(jīng)審理查明:1999年8月,原告靖練全以西安第一汽車運(yùn)輸公司(即現(xiàn)在的第三人陜西迪普投資集團(tuán)有限公司)名義購買雙龍臥鋪中巴車一輛。同年9月14日,原告與第三人簽訂客車融資承包合同,約定:原告以客車參加融資,第三人提供陜A26542車輛牌號(hào)及西安至南鄭營運(yùn)線路手續(xù)一套,以及相關(guān)費(fèi)用收取、違約責(zé)任等內(nèi)容。隨后,原告靖練全之子靖燕群被第三人聘為司機(jī),并發(fā)有聘用證和上崗服務(wù)證。2000年1月31日11時(shí)36分許,陜A26542號(hào)車由于司機(jī)袁雪峰長途疲勞駕駛,在由南鄭開往西安途中,行至周城公路142KM+400M處駛出路外,造成翻車,導(dǎo)致司機(jī)袁雪峰、靖燕群及三名乘客當(dāng)場(chǎng)死亡,其余21名乘客受傷的特大交通事故。事故發(fā)生后,靖燕群的親屬就人身損害賠償與第三人進(jìn)行訴訟,靖練全就融資承包合同糾紛與第三人進(jìn)行訴訟。西安市中級(jí)人民法院于2003年5月30日和2006年5月25日就上述案件分別作出(2002)西民一終字第535號(hào)民事調(diào)解書和(2006)西民三終字第058號(hào)民事調(diào)解書,均已發(fā)生法律效力。期間,原告靖練全為其子靖燕群認(rèn)定工傷事宜多次找第三人原法律顧問戴德純要求解決。2007年11月5日,原告到被告市勞動(dòng)局咨詢認(rèn)定工傷事宜,被告讓原告填寫了工傷認(rèn)定申請(qǐng)表。11月7日,原告靖練全向被告遞交了工傷認(rèn)定申請(qǐng)書,并提交了靖燕群駕駛員聘用證、上崗服務(wù)證、駕駛證正、副證、駕駛員安全教育記錄、道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書等證據(jù)材料。被告經(jīng)核實(shí)交通事故發(fā)生時(shí)間后,當(dāng)即制作《工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理通知書》,并立即向原告送達(dá)。原告不服,向陜西省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳申請(qǐng)行政復(fù)議。陜西省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳作出陜勞社復(fù)決字(2008)第3號(hào)行政復(fù)議決定書,維持被告作出的《工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理通知書》。原告不服,向一審法院提起行政訴訟。
 [審判]
一審法院認(rèn)為,本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于如何理解《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定的1年申請(qǐng)期。
《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第一款規(guī)定:“職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防治法規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病,所在單位應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi),向統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。遇有特殊情況,經(jīng)報(bào)勞動(dòng)保障行政部門同意,申請(qǐng)時(shí)限可以適當(dāng)延長?!钡诙钜?guī)定:“用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的,工傷職工或者其直系親屬、工會(huì)組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi),可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)?!睏l例對(duì)用人單位申請(qǐng)適用的是“時(shí)限”概念,對(duì)職工及其親屬等1年申請(qǐng)期的性質(zhì)如何,是屬于不變期間還是屬于可以中止、中斷、延長的時(shí)效期間,以及哪些情況屬于不予受理的情形,均未作出規(guī)定。
一審法院認(rèn)為,《條例》第一款對(duì)用人單位規(guī)定的30日申請(qǐng)時(shí)限,對(duì)用人單位來說是一種作為義務(wù),目的是為了督促用人單位及時(shí)救治受傷職工、及時(shí)進(jìn)行工傷認(rèn)定申請(qǐng)和支付應(yīng)由其承擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用,以保障職工的合法權(quán)益。如其未在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提交工傷認(rèn)定申請(qǐng),在此期間發(fā)生的有關(guān)工傷待遇等費(fèi)用由該用人單位負(fù)擔(dān)。而第二款的規(guī)定與第一款的規(guī)定是性質(zhì)完全不同的。第二款是對(duì)用人單位不依法履行申請(qǐng)義務(wù)時(shí)如何保障受傷職工的合法權(quán)益的規(guī)定。該條款對(duì)于受傷職工個(gè)人及其直系親屬等來說,不是義務(wù)而是一種權(quán)利。既然是權(quán)利,法律法規(guī)的相應(yīng)規(guī)定也是為了最大限度地保障權(quán)利更好地行使和實(shí)現(xiàn),而不是過多地設(shè)置障礙。且工傷認(rèn)定申請(qǐng),只有在勞動(dòng)保障行政部門依法作出有效工傷認(rèn)定之后,受傷職工才享有實(shí)體意義上的權(quán)利。因此,在用人單位不依法履行申請(qǐng)義務(wù)時(shí),所賦予職工個(gè)人或其直系親屬等直接申請(qǐng)工傷認(rèn)定的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)是一種程序性的申請(qǐng)權(quán)利,而非實(shí)體權(quán)利。時(shí)效制度由于適用中止、中斷等情形,既能最大限度地保障權(quán)利人的合法權(quán)益,又能促使權(quán)利人及時(shí)行使權(quán)利。對(duì)于怠于行使權(quán)利的權(quán)利人,則由其承擔(dān)喪失勝訴權(quán)的不利后果?;谏鲜隼碛桑豆kU(xiǎn)條例》第十七條第二款關(guān)于1年的規(guī)定,理解為時(shí)效制度更為符合條例的立法目的,對(duì)受傷職工合法權(quán)益的保護(hù)更為有力。勞動(dòng)保障行政部門在收到職工個(gè)人或其直系親屬的工傷認(rèn)定申請(qǐng)后,應(yīng)當(dāng)依法審查申請(qǐng)是否在1年申請(qǐng)時(shí)效內(nèi)提出,對(duì)于已經(jīng)超過1年申請(qǐng)時(shí)效的申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)查明是否具有導(dǎo)致申請(qǐng)時(shí)效中止、中斷的事由和情形,再依法作出是否受理的決定。
本案中,原告靖練全于2007年11月5日填寫工傷認(rèn)定申請(qǐng)表,11月7日向被告遞交工傷認(rèn)定申請(qǐng)書,并提供靖燕群的聘用證、上崗服務(wù)證及道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書等證據(jù)材料。被告市勞動(dòng)局在收到上述材料后,未依法審查原告的申請(qǐng)是否具有導(dǎo)致申請(qǐng)時(shí)效中止、中斷的事由,即以申請(qǐng)超過一年時(shí)限為由,當(dāng)即制作不予受理通知書并向原告送達(dá),適用法律錯(cuò)誤,違反法定程序,依法應(yīng)予撤銷。至于原告靖練全要求判令被告市勞動(dòng)局受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)之請(qǐng)求,已超過人民法院職權(quán)范圍,一審法院依法未予支持。綜上,依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第(二)項(xiàng)第2、3目、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第一款第(四)項(xiàng)之規(guī)定,判決如下:一、撤銷被告西安市勞動(dòng)和社會(huì)保障局2007年11月7日對(duì)原告靖練全作出的《工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理通知書》的具體行政行為。二、駁回原告靖練全要求判令被告受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元,由被告承擔(dān)。
宣判后,靖練全、市勞動(dòng)局均不服,向西安市中級(jí)人民法院提起上訴。上訴人靖練全上訴稱:原審判決支持了其第一項(xiàng)訴請(qǐng),卻又駁回要求市勞動(dòng)局受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)的訴訟請(qǐng)求,自相矛盾。其第二項(xiàng)請(qǐng)求是要求判令市勞動(dòng)局受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng),重新作出具體行政行為,而原審判決斷章取義,將其訴請(qǐng)割裂開來導(dǎo)致錯(cuò)判。依法受理當(dāng)事人提出的工傷認(rèn)定申請(qǐng)并作出認(rèn)定是市勞動(dòng)局的法定職責(zé),法院可以判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。綜上,請(qǐng)求維持原判第一項(xiàng),撤銷原判第二項(xiàng),依法改判為:市勞動(dòng)局對(duì)其工傷認(rèn)定之申請(qǐng)重新作出具體行政行為。一、二審訴訟費(fèi)均由市勞動(dòng)局承擔(dān)。
上訴人市勞動(dòng)局上訴稱:根據(jù)國務(wù)院法制辦對(duì)山東省政府法制辦“《關(guān)于對(duì)〈工傷保險(xiǎn)條例〉第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限問題的請(qǐng)示》的復(fù)函”(國法秘函[2005]39號(hào))中關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限問題的意見,我們認(rèn)為:1、該復(fù)函明確了《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施前職工發(fā)生事故傷害或者按照職業(yè)病防治規(guī)定被診斷、鑒定職業(yè)病而未向法定行政機(jī)關(guān)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的,職工提出申請(qǐng)的時(shí)限應(yīng)自條例施行之日起開始計(jì)算一年,即從2004年1月1日起至2004年12月31日為職工提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的時(shí)限;2、該一年申請(qǐng)時(shí)限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時(shí)間。靖練全于2007年11月7日向我局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí),已經(jīng)超出了申請(qǐng)時(shí)限,且靖練全并未向我局出示其具有不可抗力的事由和證據(jù),因此,我局做出了不予受理的行政行為?!豆kU(xiǎn)條例》的各條款中,并沒有對(duì)職工工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限的中斷做出相關(guān)規(guī)定。我局的具體行政行為事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序。故請(qǐng)求維持原判第二項(xiàng),撤銷原判第一項(xiàng),維持我局的具體行政行為。
原審第三人迪普公司述稱:其與西安第一汽車運(yùn)輸公司(以下簡(jiǎn)稱一運(yùn)司)屬于兩個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體,原審法院追加其為第三人,主體不適格。原審判決將其錯(cuò)當(dāng)一運(yùn)司認(rèn)定全部案件事實(shí)屬于認(rèn)定事實(shí)不清,靖練全訴求法院判令市勞動(dòng)局重新受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)。不屬于法院受理行政訴訟范圍。申請(qǐng)時(shí)限與訴訟時(shí)效系兩個(gè)不同的法律概念,原審法院將訴訟時(shí)效與申請(qǐng)工傷認(rèn)定時(shí)限混為一談,解釋規(guī)章不當(dāng)。靖練全提起民事訴訟不能成為阻斷其提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)的不可抗力事由,故市勞動(dòng)局做出不予受理通知的具體行政行為合法。因此,請(qǐng)求二審法院撤銷原判,駁回靖練全的起訴。
二審法院經(jīng)審理查明,原審判決查明事實(shí)基本屬實(shí),本院予以認(rèn)定。又查,2005年12月,迪普公司將一運(yùn)司兼并,迪普公司對(duì)此事實(shí)予以認(rèn)可?,F(xiàn)一運(yùn)司的工商注冊(cè)營業(yè)執(zhí)照尚未被注銷。一審?fù)徶?,原一運(yùn)司法律顧問戴德純出庭作證,說明其于1984年至2006年4月期間擔(dān)任一運(yùn)司法律顧問。其曾作為代理人,代表一運(yùn)司參與靖練全等靖燕群的親屬與一運(yùn)司之間的人身損害賠償案的訴訟。靖練全的確長年來找其反映靖燕群的工傷問題,直至2007年其向靖練全出示了2006年7月18日中國共產(chǎn)黨迪普公司委員會(huì)出具的“關(guān)于對(duì)戴德純同志反映問題的批復(fù)意見”,該“批復(fù)意見”說明其已不再代理靖練全與一運(yùn)司間的糾紛訴訟案。再查,市勞動(dòng)局在作出被訴具體行政行為時(shí)未制作詢問筆錄。
二審法院認(rèn)為,《條例》第十七條第二款規(guī)定的1年申請(qǐng)期是時(shí)效概念,可以適用中止、中斷的情形。該條款雖未明確規(guī)定申請(qǐng)時(shí)效的中止和中斷,但是2005年2月1日國務(wù)院法制辦公室在國法秘函[2005]39號(hào)“《關(guān)于對(duì)〈工傷保險(xiǎn)條例〉第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限問題的請(qǐng)示》的復(fù)函”中指出工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時(shí)間,這說明1年申請(qǐng)時(shí)效非不變期間,而是一種可變期間。雖然該復(fù)函僅是明確了不可抗力可以構(gòu)成1年申請(qǐng)時(shí)效中止的法定事由,而沒有表明是否還具有其他類似中止、中斷的情形,但是從保護(hù)工傷職工利益的立法原則和關(guān)懷弱勢(shì)群體的立法精神上看,并結(jié)合該復(fù)函的精神,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定的1年的申請(qǐng)時(shí)效可以適用時(shí)效的中止、中斷等規(guī)定。本案中,原一運(yùn)司的法律顧問戴德純證明靖練全長年向其反映靖燕群的工傷事宜,其亦向單位匯報(bào)過。戴德純作為一運(yùn)司的法律顧問,也曾參與了一運(yùn)司與靖練全之間因交通事故引發(fā)的人身損害賠償案的訴訟,靖練全向其反映工傷事宜,可以視為向單位主張權(quán)利,故本案中存在1年工傷申請(qǐng)時(shí)效中斷的情形,靖練全于同年11月申請(qǐng)工傷認(rèn)定,不應(yīng)視為其申請(qǐng)超過1年的申請(qǐng)時(shí)效。市勞動(dòng)局接到靖練全的申請(qǐng)材料后,應(yīng)當(dāng)對(duì)上述中斷情形予以審查、確認(rèn),隨后依據(jù)案件的具體情況作出靖燕群是否為工傷的判定。但是,市勞動(dòng)局未經(jīng)詢問、核實(shí),就以靖練全提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)超過1年時(shí)效為由作出不予受理通知書,適用法律錯(cuò)誤,違反法定程序,故該具體行政行為應(yīng)予撤銷。同時(shí),為切實(shí)保護(hù)受傷職工的合法權(quán)益,應(yīng)限期市勞動(dòng)局重新作出具體行政行為。
依據(jù)《條例》第五條、第十七條的規(guī)定,受理當(dāng)事人的工傷認(rèn)定申請(qǐng)屬于勞動(dòng)保障行政部門的法定職責(zé)。如果勞動(dòng)保障行政部門不及時(shí)履行其法定職責(zé),行政相對(duì)人就可以依據(jù)《行政訴訟法》第十一條第一款第(五)項(xiàng)的規(guī)定提起行政訴訟,故靖練全請(qǐng)求判令市勞動(dòng)局受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)屬于人民法院職權(quán)范圍。原審判決對(duì)此認(rèn)定有誤,并判決駁回靖練全此項(xiàng)訴請(qǐng)錯(cuò)誤,應(yīng)予糾正。
迪普公司認(rèn)為原審法院追加其為第三人,主體不適格的觀點(diǎn)不能成立,因?yàn)?005年12月迪普公司已將一運(yùn)司兼并,故其應(yīng)為本案第三人。
綜上,上訴人市勞動(dòng)局的上訴理由不能成立,其上訴請(qǐng)求應(yīng)予駁回。上訴人靖練全的上訴理由成立,其上訴請(qǐng)求本院予以支持。原審判決第一項(xiàng)正確應(yīng)予維持,第二項(xiàng)處理不當(dāng),應(yīng)予撤銷。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng),最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》 第五十九條第一項(xiàng)、第六十條第一款之規(guī)定,判決如下:一、維持西安市碑林區(qū)人民法院(2008)碑行初字第25號(hào)行政判決第一項(xiàng);二、撤銷西安市碑林區(qū)人民法院(2008)碑行初字第25號(hào)行政判決第二項(xiàng);三、責(zé)令西安市勞動(dòng)和社會(huì)保障局于本判決生效之日起60日內(nèi),對(duì)于靖練全之子靖燕群所受傷害是否構(gòu)成工傷作出認(rèn)定。一、二審案件受理費(fèi)各50元,共100元,由上訴人西安市勞動(dòng)和社會(huì)保障局承擔(dān)。
[評(píng)析]
本案主要涉及以下幾個(gè)方面的問題:
一、如何理解《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定的1年申請(qǐng)期。
關(guān)于這個(gè)問題,應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行考察:
1、時(shí)限、時(shí)效、期間等概念的不同法律內(nèi)涵。
國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》在規(guī)定申請(qǐng)的期間時(shí),對(duì)用人單位適用的是“時(shí)限”概念,對(duì)職工及其直系親屬等申請(qǐng)期概念規(guī)定不明確,是屬于不變期間,還是屬于可以中止、中斷、延長的時(shí)效期間,未作出規(guī)定。勞動(dòng)和社會(huì)保障部制定的《工傷認(rèn)定辦法》在規(guī)定受理?xiàng)l件時(shí),對(duì)申請(qǐng)的期間適用的是“受理時(shí)效”的概念。
在法律上,時(shí)效和期限是兩種不同的法律制度。時(shí)效,是指一定的事實(shí)狀態(tài)經(jīng)過一定的時(shí)間導(dǎo)致一定的法律后果的法律制度。訴訟時(shí)效,是指對(duì)在法定期間內(nèi)不行使權(quán)利的權(quán)利人使其喪失勝訴權(quán)的法律制度。依據(jù)訴訟時(shí)效理論,時(shí)效期間可以中止和中斷。而期限是指權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生、變更和中止的時(shí)間,包括期日和期間,一般情況下期限是不變的。從法律意義上講,訴訟時(shí)效完成后,權(quán)利人的勝訴權(quán)消滅。該制度的旨意在于督促權(quán)利人關(guān)注并及時(shí)行使自己的權(quán)利,以維護(hù)社會(huì)關(guān)系的確定性和穩(wěn)定性。而期限的法律意義在于確知和確定權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生、變更、消滅和持續(xù)的時(shí)間。關(guān)于時(shí)效和期限的區(qū)別,在我國民事法律理論中有詳盡的論述,但訴訟時(shí)效制度只在民法通則中有所規(guī)定并在民事訴訟中廣泛應(yīng)用,行政法對(duì)此并未有明確的規(guī)定,在行政法理論中也涉及較少。但根據(jù)法的基本原理,各部門法對(duì)于時(shí)效、期限規(guī)定的立法意圖和立法主旨應(yīng)當(dāng)是一致的。盡管在工傷認(rèn)定中,勞動(dòng)保障行政部門對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)的受理與認(rèn)定,不同于人民法院對(duì)民事起訴的訴訟受理,但在涉及法律的共性問題時(shí),應(yīng)當(dāng)依據(jù)法的基本原理對(duì)相關(guān)法條作出解釋,既是我國法制統(tǒng)一的要求,又能充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此,我國民法及民事訴訟中關(guān)于時(shí)效制度及時(shí)效與期限的區(qū)別等規(guī)定可以適用于行政案件的審理。
2、以立法本意和立法精神作為切入點(diǎn),應(yīng)對(duì)法律概念進(jìn)行權(quán)利與義務(wù)的屬性界定。
工傷認(rèn)定申請(qǐng)是工傷處理整個(gè)過程中的首要環(huán)節(jié),也是工傷處理全過程得以啟動(dòng)的必要條件。沒有當(dāng)事人的申請(qǐng),勞動(dòng)保障行政部門不會(huì)啟動(dòng)工傷認(rèn)定程序。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第四款的規(guī)定“用人單位未在本條第一款規(guī)定的時(shí)限內(nèi)提交工傷認(rèn)定申請(qǐng),在此期間發(fā)生符合本條例規(guī)定的工傷待遇等有關(guān)費(fèi)用由該用人單位負(fù)擔(dān)”,說明用人單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提交工傷認(rèn)定申請(qǐng)是其義務(wù)。該條的立法目的就是為了督促用人單位及時(shí)救治受傷職工、及時(shí)進(jìn)行工傷認(rèn)定申請(qǐng)和支付應(yīng)由其承擔(dān)的相關(guān)費(fèi)用,以保障職工的合法權(quán)益。但對(duì)于勞動(dòng)者及其直系親屬來說,在用人單位不履行該項(xiàng)義務(wù)的情況下,他們可以第十七條第二款直接向勞動(dòng)保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng),以啟動(dòng)工傷認(rèn)定程序,這是法律賦予他們的一項(xiàng)權(quán)利。既然是權(quán)利,法律法規(guī)的相應(yīng)規(guī)定也是為了最大限度地保障權(quán)利更好地行使和實(shí)現(xiàn),而不是過多地設(shè)置障礙。且工傷認(rèn)定申請(qǐng),只有在勞動(dòng)保障行政部門依法作出有效工傷認(rèn)定之后,受傷職工才享有實(shí)體意義上的權(quán)利。因此,在用人單位不依法履行申請(qǐng)義務(wù)時(shí),所賦予職工個(gè)人或其直系親屬等直接申請(qǐng)工傷認(rèn)定的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)是一種程序性的申請(qǐng)權(quán)利,而非實(shí)體權(quán)利。基于此理解,由于時(shí)效制度適用中止、中斷等情形,相較不變期間而言更具靈活性,既能最大限度地保障權(quán)利人的合法權(quán)益,又能促使權(quán)利人及時(shí)行使權(quán)利。因而,《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款關(guān)于1年的規(guī)定,理解為時(shí)效制度更為符合條例的立法目的,對(duì)受傷職工合法權(quán)益的保護(hù)更為有力。
3、立足立法原則,正確理解國務(wù)院法制辦公室國法秘函[2005]39號(hào)復(fù)函的精神。
2005年2月1日國務(wù)院法制辦公室在國法秘函[2005]39號(hào)“《關(guān)于對(duì)〈工傷保險(xiǎn)條例〉第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限問題的請(qǐng)示》的復(fù)函”中指出:《工傷保險(xiǎn)條例》施行前職工發(fā)生事故傷害而未向行政機(jī)關(guān)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的,申請(qǐng)時(shí)限應(yīng)自條例實(shí)施之日起算,應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時(shí)間。這說明1年申請(qǐng)時(shí)效非不變期間,而是一種可變期間。雖然該復(fù)函僅是明確了不可抗力可以構(gòu)成1年申請(qǐng)時(shí)效中止的法定事由,而沒有表明是否還具有其他類似中止、中斷的情形,但是從保護(hù)工傷職工利益的立法原則和關(guān)懷弱勢(shì)群體的立法精神上看,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條第二款規(guī)定的1年的申請(qǐng)時(shí)效可以適用時(shí)效的中止、中斷等規(guī)定。
4、在工傷保險(xiǎn)行政案件的審判中,貫徹民生司法理念,保護(hù)弱勢(shì)群體,推進(jìn)社會(huì)公平正義,達(dá)到社會(huì)和諧。
黨的十七大報(bào)告指出,要以改善民生為重點(diǎn)加快推進(jìn)社會(huì)建設(shè),確定了和諧社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)是解決民生問題,解決社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題,解決涉及人民群眾切身利益的問題。當(dāng)前,如何協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會(huì)矛盾,尤其是在貧富差距日益擴(kuò)大的新形勢(shì)下,如何保護(hù)弱勢(shì)群體的利益,對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展都有著重要意義。如果處理不好,不僅給勞動(dòng)者和企業(yè)帶來直接損害,還必將危及整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。工傷保險(xiǎn)作為國家對(duì)勞動(dòng)者履行的社會(huì)責(zé)任,其核心在于社會(huì)給付,公民受益,應(yīng)突出體現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)群體利益的法律精神。我國的工傷保險(xiǎn)社會(huì)保障法律體系尚顯薄弱,現(xiàn)行《工傷保險(xiǎn)條例》在原則和理念上雖符合國際趨勢(shì),但仍有許多需改進(jìn)完善之處。在當(dāng)前社會(huì)保障法律體系尚不健全的情況下,執(zhí)法者和司法者均應(yīng)關(guān)注民生,以社會(huì)安全和社會(huì)公平為要旨,加大對(duì)勞動(dòng)者的保護(hù)力度,盡可能通過平衡利益關(guān)系,構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系,促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)公平正義。
正是基于上述理解,一、二審法院在本案的處理上,充分關(guān)注民生,圍繞“民生”對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行解釋。在具體處理上,認(rèn)為勞動(dòng)保障行政部門在收到職工個(gè)人或其直系親屬的工傷認(rèn)定申請(qǐng)后,應(yīng)當(dāng)依法審查申請(qǐng)是否在1年申請(qǐng)時(shí)效內(nèi)提出,對(duì)于已經(jīng)超過1年申請(qǐng)時(shí)效的申請(qǐng),應(yīng)當(dāng)查明是否具有導(dǎo)致申請(qǐng)時(shí)效中止、中斷的事由和情形,再依法作出是否受理的決定。本案中,原一運(yùn)司的法律顧問戴德純證明靖練全長年向其反映靖燕群的工傷事宜,其亦向單位匯報(bào)過。戴德純作為一運(yùn)司的法律顧問,也曾參與了一運(yùn)司與靖練全之間因交通事故引發(fā)的人身損害賠償案的訴訟,靖練全向其反映工傷事宜,可以視為向單位主張權(quán)利,故本案中存在1年工傷申請(qǐng)時(shí)效中斷的情形,靖練全于同年11月申請(qǐng)工傷認(rèn)定,不應(yīng)視為其申請(qǐng)超過1年的申請(qǐng)時(shí)效。市勞動(dòng)局接到靖練全的申請(qǐng)材料后,應(yīng)當(dāng)對(duì)上述中斷情形予以審查、確認(rèn),隨后依據(jù)案件的具體情況作出靖燕群是否為工傷的判定。但是,市勞動(dòng)局未經(jīng)詢問、核實(shí),就以靖練全提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)超過1年時(shí)效為由作出不予受理通知書,適用法律錯(cuò)誤,違反法定程序,故該具體行政行為應(yīng)被依法撤銷。
二、靖練全要求法院判令市勞動(dòng)局受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)之請(qǐng)求是否屬于人民法院職權(quán)范圍。
一審法院認(rèn)為是否受理當(dāng)事人的工傷認(rèn)定申請(qǐng)屬于勞動(dòng)保障行政部門的審查職權(quán),法院不應(yīng)直接判令勞動(dòng)保障行政部門予以受理,否則就有司法權(quán)干涉行政權(quán)的嫌疑,所以認(rèn)為靖練全的該項(xiàng)請(qǐng)求不屬于人民法院職權(quán)范圍。二審法院認(rèn)為一審法院對(duì)此的理解有所偏頗,因?yàn)樵擁?xiàng)請(qǐng)求實(shí)際上是要求市勞動(dòng)局履行法定職責(zé),我們應(yīng)從以下三個(gè)方面予以考慮:首先,要審查市勞動(dòng)局是否具有此項(xiàng)法定職責(zé)。《工傷保險(xiǎn)條例》第五條規(guī)定:“國務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)全國的工傷保險(xiǎn)工作,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工傷保險(xiǎn)工作?!苯Y(jié)合第十七條規(guī)定的用人單位、勞動(dòng)者及其直系親屬可以向統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)保障行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng),說明了受理當(dāng)事人的工傷認(rèn)定申請(qǐng)屬于勞動(dòng)保障行政部門的法定職責(zé)。其次,我們就要考慮此請(qǐng)求是否屬于人民法院職權(quán)范圍?!缎姓V訟法》第十一條第一款規(guī)定:“人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟:(五)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的?!边@說明,如果行政部門不及時(shí)履行其法定職責(zé),行政相對(duì)人就可以提起行政訴訟,人民法院就應(yīng)當(dāng)依法受理。第三,我們應(yīng)從廣義上理解“受理”的內(nèi)涵。行政機(jī)關(guān)經(jīng)審查確認(rèn)行政相對(duì)人的申請(qǐng)不具備受理?xiàng)l件時(shí)所作出的不予受理決定,也是在受理行政相對(duì)人的申請(qǐng)后作出的具體行政行為,因此判令行政機(jī)關(guān)受理行政相對(duì)人的申請(qǐng)并不是強(qiáng)令行政機(jī)關(guān)一定要針對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)作出肯定或否定的具體行政行為,仍然給行政機(jī)關(guān)依法行政留下了足夠的空間,所以不存在司法權(quán)干涉行政權(quán)的問題。本案中,靖練全要求法院判令市勞動(dòng)局受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng),實(shí)際上就是要求市勞動(dòng)局履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),所以該項(xiàng)請(qǐng)求屬于人民法院職權(quán)范圍。原審判決對(duì)此理解有誤,應(yīng)予糾正。
三、是否應(yīng)判令市勞動(dòng)局重新作出具體行政行為。
行政審判的目的就是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如果行政審判的結(jié)果僅是撤銷被訴具體行政行為而不限期重做,那么就有可能產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)以法院沒有判決為由而不積極履行自己的職責(zé),使行政相對(duì)人的合法權(quán)益無法得到真正的保護(hù)和實(shí)現(xiàn),所以,在判決撤銷具體行政行為的同時(shí),應(yīng)當(dāng)限期行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為;而且,為了更好地發(fā)揮行政審判對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督作用,還應(yīng)當(dāng)在司法權(quán)不干涉行政權(quán)的原則下,對(duì)要求行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為相對(duì)具體化。本案中,二審法院已查明并確認(rèn)靖練全申請(qǐng)工傷認(rèn)定具有時(shí)效中斷的情形,從而撤銷了市勞動(dòng)局作出的不予受理決定書,同時(shí)責(zé)令市勞動(dòng)局于本判決生效之日起60日內(nèi),對(duì)于靖練全之子靖燕群所受傷害是否構(gòu)成工傷作出認(rèn)定,這樣,即督促市勞動(dòng)局在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為,又指明該具體行政行為就是確認(rèn)靖練全之子所受傷害是否構(gòu)成工傷;一方面達(dá)到了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的,另一方面又沒有干涉行政機(jī)關(guān)行使自己的行政權(quán)力,是恰當(dāng)?shù)摹?/span>       來自 互聯(lián)網(wǎng) 西安勞動(dòng)工傷律師
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